三乡镇白石村新复耕的连片水田上，绿波连绵，水稻随风轻舞。

黄圃镇等中山北部组团三镇正在积极推进“北融”，与顺德共同打造万亿级智能家电产业集群。

芒种过后，三乡镇白石村新复耕的连片水田上，绿波连绵，水稻随风轻舞。一条农路隔开，对面的莲藕塘荷叶田田，水面不时被小小飞虫激起涟漪。

连片恢复的耕地既为乡村绘出如画风景，也为三乡镇的全域土地综合整治“翻开新的一页”。2021年1月，三乡镇被纳入全域土地综合整治国家级试点；一年后，黄圃镇、坦洲镇和民众街道相继成为省级试点。

针对中山土地利用碎片化、土地利用效率不高等历史遗留问题难点，这些试点地区正整体开展农用地和建设用地整理，通过科学腾挪空间、优化土地布局，致力于探索耕地保护、生态修复与产业发展的共同繁荣，为中山实施“百县千镇万村高质量发展工程”打下扎实“地基”。

通过科学腾挪，实现耕地集中连片

今年春耕，三乡镇新复耕的71亩水田第一次种下水稻秧苗，经过春夏之交雨水的浇灌，秧苗更加地生机勃勃起来。

2021年1月，三乡镇成功入选全域土地综合整治国家试点。在试点实施方案中，三乡镇将通过科学腾挪促进耕地、永久基本农田集中连片。不过需直面的难点在于，三乡镇耕地主要分布在东部，也有大量零散耕地分布于西部山体周边或穿插于工业区，耕地分布较为破碎。

目前，全国正在落实最严格的耕地保护制度，耕地尤其是永久基本农田受到了严格的保护，各地只能通过“占补平衡”“进出平衡”“增减挂钩”“占优补优”等政策来解决重大项目占用耕地的难题，以保证耕地数量不减，耕地质量不降。全域土地综合整治试点，则尝试通过永久基本农田优化调整和垦造水田等探索来实现永久基本农田和耕地的集中连片，通过科学腾挪达成更高质量的耕地保护。

“试点期间，三乡镇计划完成垦造水田项目4个，计划垦造面积2316亩，预计新增耕地2244亩。”三乡镇城市更新和建设服务中心主任容伟民介绍。

“耕地和永久基本农田的集中连片能够更好地推动耕地规模化和农业现代化，也为重点建设项目腾挪空间。”市自然资源局耕保科科长麦志涛解释，三乡试点方案申请调出的永久基本农田主要位于工业厂房区域，水质和种植条件差，且未能与周边的农田连片。而在三个省级试点项目，农用地整理同样遵循此种整治思路，“不同的是，省级试点只能垦造水田，没有永久基本农田优化调整的政策。”

黄圃镇同样存在耕地连片程度低、耕地碎片化明显的问题，对于耕地规模化现代化发展造成一定障碍。按照试点实施方案，黄圃镇通过耕地恢复和垦造水田预计新增耕地1400多亩，新增水田约1400亩，耕地布局更加连片集中。

坦洲镇则正在统筹推进高标准农田建设、耕地复耕等工作，来破解水乡耕地“非农化”“非粮化”现象日趋严重的困局。该镇计划垦造水田800亩、补充耕地1600亩，提高耕地质量和连片程度，结合耕地保护集聚区划定，完善农业基础设施。

“我们正在打造万亩耕地储备区，让‘良田’回归‘粮田’。”民众街道城建中心相关负责人介绍，民众街道耕地连片和补充耕地后，计划净新增耕地2151.19亩，净新增水田1930.24亩。

记者了解到，垦造水田及耕地恢复项目包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等多流程工作。“目前，多个项目都在紧张推进中，涉及的工作量非常大，内容复杂。”麦志涛解释，农用地整理是稳定耕地数量、提高耕地质量、保障粮食生产能力的有效途径，“通过垦造水田，可以落实耕地占优补优、占水田补水田。这当中，产生的水田指标优先用于当地占补平衡需要，有利于挖掘当地土地资源潜力，壮大农村集体经济，通过增加对农田水利基础设施的投入，改善耕作条件，进一步提高农民收入。”

提高产业效能，优化空间格局

从黄圃镇大岑工业区的堤围望过去，下午四点多的桂洲水道，波光粼粼。堤围外临河的一片违建锌铁棚已经拆除，带来了宽阔的视野。堤围内，是大岑“工改”整备好的土地，也是中山首个千亩连片“集转国”政府收储项目。

黄圃镇城市建设和管理局副局长冯注章告诉记者，过去，这里一眼望去，堤围内外均为低矮的锌铁棚。堤围外，乱占、乱采、乱堆、乱建突出，带来了严重的水污染问题；堤围内，居民村居就挨着锌铁棚工业园，生产和生活夹杂在一起。如今，这里通过“增减挂钩”腾挪再造，拆掉了违建腾挪出来的水边土地，将进行生态修复。按规划蓝图，未来这里将是另外一种场景：生态不再缺席，村庄也不再被乱糟糟的工业区包围，堤围边修建碧道、配套休闲设施，还原碧水生态，打造成为大岑片区的滨江生态风光带；堤围内整备好的土地也将新建现代化的厂房，通过规划，这里将变成生产、生活、生态相宜的三生融合园区。

什么叫作“增减挂钩”？简单来说，就是通过腾挪，将有限的资源利用好，让地尽其材。譬如江河边不宜建设，就复原作生态用途；工业区内用地更适用于产业建设，就尽力实现连片发展。其总体指标不变，通过腾挪实现一处减、一处增。例如大岑的这一项目，通过堤围外的清退修复，这一处减少了450亩建设指标；那么这也将为黄圃镇在其他片区增加了450亩的建设指标。这些指标，也将结合“工改”，帮助产业用地实现连片发展。

在黄圃镇，两条水道跨过三个主要的村级工业片区。由于过去村级工业粗放发展的原因，占据临近水道用作产业用途的乱象很多，产业空间破碎化，挤占了生态空间和居民宜居的空间。除了大岑，新沙、马鞍几个村也正通过“城乡建设用地增减挂钩项目”的方式，破解难题，预计可以带来破解产业空间破碎化，腾挪建设用地指标规模，优化农村及城镇建设用地布局结构，同时打造滨江生态风光带的多赢格局。

黄圃镇等中山北部组团三镇正在积极推进“北融”，与顺德共同打造万亿级智能家电产业集群。要提升产业能级，就要有足够的产业提升空间；提升城镇环境品质和市民生活质量，同样需要空间。这就倒逼黄圃镇要通过全域土地综合治理，对存量空间腾挪再用。如今，黄圃镇一方面通过“工改”，盘活低效存量建设用地，促进土地高效利用；另一方面实施低效闲置建设用地复垦复绿，腾挪建设用地指标、规模，提升建设用地连片、集约节约水平，优化城乡建设用地结构。在此基础上，通过产业融合纵深发展，增强城镇发展活力。

视野从北往南移，来到三乡镇古鹤建材城。此处连片的锌铁棚厂房挤压在主干道G105和加密八线的夹角中，现场杂乱，经济总产出较低。而翻开土地整理名册，此区域共涉及11宗用地，既有国有建设用地，也有集体建设用地，其中又分工业用地和商住用地，各种土地可谓“星罗棋布”。

“针对这一片区，三乡镇充分利用‘工改’政策利好，通过完善集体建设用地手续、集体建设用地转为国有建设用地、土地分割、土地改变用途以及土地合并等多种手续，将11宗用地整合为3宗用地，对工业与商住区域进行重新布局，实现空间功能优化。”容伟民介绍，目前，靠G105国道侧的66亩用地已由澳门企业竞得，用以打造中医药产业园，眼下项目已开工建设，首期工程预计年内封顶；另两宗工业用地，由村集体自改和招商。原有的一块商住用地改为商业用地后，从原来位于混杂区域调整到独立一角。未来这里将是一个有成熟配套的产业园区，整块区域形成一个布局清晰的产城融合生态模式。

过去，“自下而上”为主导的城镇发展模式，导致中山城镇空间扩张迅速，建设用地集约化水平低。如今，中山试点区域都将利用“三旧”改造项目调整优化整治区域内的建设用地结构和空间格局，促进土地整合和功能再造，提高土地节约集约利用水平和产出效益，并将土地治理与加快发展乡村产业、加强乡村生态文明建设、实施乡村建设行动、推动城乡融合发展等工作紧密结合起来。

打造田园综合体，拉动乡村旅游

每年的春耕夏播秋收，中山的稻田风光都成为乡村靓丽的风景线，吸引市内外游人前来游玩。

垦造水田、耕地恢复项目的实施，将使得自然生态景观得到明显改善，将出现一个“田成方、路成框、渠成网”的现代化高效农业新格局，发挥农业生产建设和改善生态环境的双重作用。以农业为基础的田园综合体，会将这种效能发挥到最大化。

据悉，黄圃镇将在吴栏村打造一个80多亩田园综合体项目。田园综合体以农业生产、乡村生活、环境生态“三生同步”和高端农业、休闲旅游业等“多业融合”为建设理念进行农业综合开发及农业化景观改造。据黄圃镇城市更新和建设服务中心主任梁永江介绍，田园综合体项目需选取地势较为平坦、连片规模较大、水资源充足、基础条件较优等符合实施田园综合体的地块，通过建设农业、休憩、观光试点，促进乡村旅游发展，“目前，项目还在前期规划阶段。”

坦洲镇坚持“田、水、路、林、村”一体设计，在实施耕地连片工作中，将对零碎耕地进行整合归并，由政府统管统租后引入农业合作公司进行统一经营，提高农业规模化经营。“推动农业与旅游、教育、康养等产业融合，实现农业增效、农民增收和农村繁荣，探索农村土地管理新模式、珠三角土地整治复耕新路径。”坦洲镇城市更新和建设服务中心相关负责人介绍。

民众街道作为中山传统水乡，土地资源丰富，也在探索耕地保护与农业产业发展的融合实践，计划打造千亩田园“湾区之眼”。民众街道住建局负责人透露，该街道将通过对农业耕种、养殖功能细分与空间集聚引导，兼顾耕地保护与产业发展的需求，打造岭南水乡生态示范区。“主要以生态服务功能为核心，侧重于生活环境和参与体验功能，不仅解决发展与保护的难题，还可以进一步释放农业资源潜力价值，实现自然资源开发与保护平衡协调。”

既整理又保护，破解棘手难题

在位于三乡镇新圩村的三乡中心蓄洪湖，记者看到，泵闸工程主体建筑基本完工，未来将配合蓄洪湖实现“调洪削峰”，控制内涝。

据悉，三乡中心蓄洪湖泵闸配套项目去年12月正式启动，此前曾停滞多年，就是因为涉及耕地问题无法协调。此次纳入试点工程，通过落实建设用地指标、耕地进出平衡使进度得以加快。而在三乡镇（国家试点）未来永久基本农田调整方案通过国家审批之后，将有更多的水利或生态工程启动或重新推进。“如麻子涌三乡段南岸永久基本农田如果可以调出，将可启动麻子涌清淤工程。”容伟民介绍，永久基本农田调整优化主要由于水利、交通等基础设施建设的需要，对提高麻子涌、乌石蓄洪湖、谷都截洪沟、白眼涌整治及连通东生围河工程等水利工程的防洪、排涝能力及水体整治都有极大帮助。

南部镇街内涝是困扰中山城市治理多年的问题。据容伟民介绍，三乡镇四面环山，镇内54条内河涌，大多汇聚到茅湾涌后排入坦洲河道流入西江，茅湾涌承担了三乡约80%的排水量。由于排洪河道单一，一旦暴雨来袭，镇内河涌水位就会急剧上涨，如果遇上外江潮水顶托，便会出现内涝。“三乡中心蓄洪湖工程实施后，可以利用蓄洪湖进行调洪削峰，同时可以与鸦岗运河水系联通，河涌与蓄洪湖相互补水，活化水体，改善水环境。”容伟民解释。

据悉，全域土地综合整治的重要内容，是以科学规划为前提，通过整体开展农用地、建设用地整理以及乡村生态保护修复等工作，对生态退化及环境破坏的区域实施综合治理。其他试点，如黄圃镇也将重点开展广东中山黄圃省级地质公园环境整治改造、黄圃三乡围狗仔涌泵闸重建工程以及马新围下沙角泵站新建及水闸重建工程等；坦洲镇则重点开展西部湿地公园美化和北部山体森林公园保护等重点工程。

【名词解释】

●占补平衡：建设占用多少耕地，就应补充划入多少数量和质量相当的耕地的行为。

●占优补优：建设项目确需占用耕地的，要按照“占优补优”“占水田补水田”的要求，补充耕地质量等级不得低于占用耕地质量等级，占用水田必须补充同等数量的水田。

●增减挂钩：是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟新增为城镇建设用地的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，以实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

记者 李红 黄凡 文波

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